Što je ‘domaćin‘ u turizmu? Prijedlog novog zakona pun je nejasnoća i apsurda, a Vlada je zanemarila važno pravo stanara

Ministar turizma i sporta Tonči Glavina medijima je sredinom listopada prezentirao prijedlog izmjena i dopuna Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti koji je upućen na e-savjetovanje. Svrha je promjene Zakona donošenje mjera za usklađivanje nove turističke politike sa stambenom politikom, koja će biti definirana Nacionalnim planom stambene politike do 2030. godine.

Očekivalo se da će nadležno ministarstvo definirati ključne pojmove/riječi: "Pružanje ugostiteljskih usluga u obiteljskom domaćinstvu", "domaćin" i "obiteljsko domaćinstvo" da bi se domaćini razlikovali od "iznajmljivača/rentijera".

Ministarstvo je definiralo samo jedan pojam – "domaćin", člankom 30a koji glasi:

(1) Domaćin je iznajmljivač koji ima prijavljeno prebivalište na području jedinice područne (regionalne) samouprave (op. a. županije) gdje se nalazi objekt u kojemu pruža ugostiteljsku uslugu smještaja u domaćinstvu iz članka 30. stavka 3. točke ovog Zakona.

(2) Domaćin uz ugostiteljsku uslugu smještaja u domaćinstvu iz stavka 1. ovoga članka može pružati i uslugu doručka gostima kojima se pruža usluga smještaja.

(3) Domaćinom se ne smatra iznajmljivač koji pruža usluge smještaja iz stavka 1. ovoga članka u zgradi kako je definirana propisom kojim se uređuje upravljanje i održavanje zgrada.

(4) Odredbe ovoga Zakona koje se odnose na iznajmljivača na odgovarajući način se primjenjuju i na domaćina.

Nejasne i komplicirane odredbe

Ministarstvo je u odredbama članka 30a napravilo nekoliko bitnih nomotehničkih pogrešaka. Prva je da je koristilo pojam "iznajmljivač", koji nije definiran, umjesto pojam "građanin". Druga je da je pogrešno propisalo definiciju pojma "domaćin". Ne može se reći "domaćin je iznajmljivač" jer je iznajmljivač rentijer. Treća je da nije propisalo pojmove "domaćinstvo" i "pružanje usluga u domaćinstvu".

Naime, domaćin može biti samo onaj građanin koji pruža usluge u domaćinstvu u obiteljskoj kući u kojoj živi, iznimno da živi (ima prebivalište) u neposrednoj blizini. Četvrta je pogreška da su odredbe članka 30a nejasne (dvosmislene i neprecizne) i nedorečene, nomotehnički neodržive.

Pojam "domaćin" mora se definirati korištenjem dvaju kriterija: prvi je kriterij da se usluge smještaja pružaju u obiteljskoj kući (a ne u višestambenoj zgradi), a drugi je da građanin pruža usluge smještaja u obiteljskoj kući u kojoj živi, iznimno da živi (ima prebivalište) u neposrednoj blizini (u susjedstvu).

Međutim, Ministarstvo se koristilo samo jednim kriterijem – da građanin pruža usluge u obiteljskoj kući, ali da u njoj ne mora živjeti, odnosno da može živjeti (imati prebivalište) bilo gdje u županiji. Zašto se koristilo smo jednim kriterijem? Zato da omogući većem broju građana da imaju isti porezni status, odnosno da koriste isti porezni paušal. Drugog razloga nema.

Ako Ministarstvo zaista želi ono što najavljuje, a to je da domaćin bude što više dostupan gostu, onda domaćin mora imati prebivalište u obiteljskoj kući ili iznimno u neposrednoj blizini. Apsurdno je da domaćin može živjeti u Splitu, a pružati usluge u obiteljskoj kući na Visu. Vlasnici obiteljskih kuća u kojima ne žive mogu apartmane dati na upravljanje operaterima ugovorom o dugoročnom najmu. Uostalom, većina njih to i sada radi kao lažni (fake) domaćini.

Posebno je važna odredba: "Domaćinom se ne smatra iznajmljivač koji pruža usluge smještaja iz stavka 1. ovoga članka u zgradi kako je definirana propisom kojim se uređuje upravljanje i održavanje zgrada (op. a. Zakonom o upravljanju i održavanju zgrada)."

Ova je odredba propisana nejasno i komplicirano. Drugim riječima, ona znači sljedeće: građanin koji pruža usluge smještaja na temelju postojećeg rješenja o odobrenju pružanja ugostiteljskih usluga u domaćinstvu, u višestambenoj zgradi smatra se "iznajmljivačem/rentijerom".

Odredba stavka 4. glasi: "Odredbe ovoga Zakona koje se odnose na iznajmljivača na odgovarajući način se primjenjuju i na domaćina" nejasna je, ne zna se što se htjelo reći. Sukladno odredbama članka 30a, pod pojmom "iznajmljivač" smatra se "domaćin" koji pruža usluge smještaja u obiteljskoj kući i "iznajmljivač/rentijer" koji pruža usluge smještaja u višestambenoj zgradi. Ne mogu se pod pojmom "iznajmljivači" smatrati i "domaćini" i "rentijeri". Na ovaj način Ministarstvo nije riješilo problem jasnog razlikovanja pojmova "domaćin" i "iznajmljivač rentijer". I dalje ostaje zbrka oko ključnih pojmova.

Kao što sam rekao, pogreška je da su odredbe članka 30a propisane nejasno i nedorečeno. Naime, sve što se htjelo reći moglo se propisati jasnije na sljedeći način:

(1) "Domaćin" je fizička osoba koja pruža usluge smještaja u svojoj obiteljskoj kući u kojoj živi, odnosno ima prebivalište.

(2) Domaćin može pružati i uslugu doručka gostima kojima pruža uslugu smještaja.

(3) Iznimno, domaćin ne mora imati prebivalište u svojoj obiteljskoj kući kojoj pruža usluge, ali mora imati prebivalište na području jedinice područne (regionalne) samouprave (županije) u kojoj se nalazi objekt u kojemu pruža usluge smještaja. (Napomena: Ne podržavan ovu iznimku, ona je nelogična, ali navodim kako bi se mogla propisati ako Ministarstvo na takvoj politici inzistira.)

(4) Domaćinom se ne smatra građanin koji pruža usluge smještaja u višestambenoj zgradi.

(5) Građanin koji usluge smještaja, temeljem postojećeg rješenja o odobrenju pružanja ugostiteljskih usluga u domaćinstvu, pruža u višestambenoj, zgradi smatra se "iznajmljivačem/rentijerom".

(6) Pojmovi "obiteljska kuća" i "višestambena zgrada" definirani su drugim propisima.

Kontradiktorne odredbe

No, bez obzira na pogrešno korištene pojmove, Ministarstvo je u, bitnome, nedvojbeno propisalo da su iznajmljivači/rentijeri građani koji imaju postojeća rješenja o odobrenju pružanja ugostiteljskih usluga u višestambenim zgradama. To znači da sva takva rješenja stupanjem na snagu izmjena i dopuna Zakona postaju nevažeća, odnosno da se svi apartmani u zgradama odmah (preko noći) vraćaju u stambeni fond. Nedvojbeno je da Ministarstvo ne shvaća što je propisalo. Ono je nesvjesno riješilo problem apartmanizacije zgrada, odnosno provelo je odmah (preko noći) njihovu deapartmanizaciju. Tu bi priči trebao biti kraj.

Međutim, priči nije kraj jer se u nastavku drugim odredbama u Zakon prenose odredbe Zakona o upravljanju i održavanju zgrada, koje su kontradiktorne. Naime, jednim Zakonom propisuje se jedna stambena politika, a drugim Zakonom druga stambena politika. O čemu je riječ?

Članak 17. glasi: "(1) Ugostitelji (Obrti i trgovačka društva) i iznajmljivači (op. a. iznajmljivači/rentijeri) koji na dan stupanja na snagu ovoga Zakona obavljaju ugostiteljsku djelatnost (op. a. obrti i trgovačka društva), odnosno pružaju usluge u domaćinstvu (op. a. građani) za objekt (op. a. apartman) u zgradi, i osobe koje do dana stupanja na snagu ovoga zakona podnesu zahtjev i ishode rješenje o obavljanju, odnosno odobrenju za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu dužni su pribaviti prethodnu suglasnost iz članaka 2. i 6. ovoga Zakona (op. a. prethodnu suglasnost 80 posto suvlasnika sukladno Zakonu o upravljanju i održavanju zgrada) u roku od pet godina od stupanja na snagu ovoga Zakona.

(2) Rješenja o obavljanju ugostiteljske djelatnosti, odnosno odobrenju za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu izdana sukladno posebnom propisu kojim se uređuje ugostiteljstvo pravnim i fizičkim osobama za stanove u zgradama, za koje u ostavljenom roku nije pribavljena prethodna suglasnost iz članaka 2. i 5. ovoga zakona, ukidaju se po sili zakona istekom roka iz stavka 1. ovoga članka.

Članak 18. glasi: "(1) Iznajmljivači (op. a. građani) koji na dan stupanja na snagu ovoga Zakona pružaju ugostiteljske usluge u domaćinstvu sukladno rješenju o odobrenju donesenom na temelju propisa kojima se uređuje ugostiteljska djelatnost nastavljaju pružati ugostiteljske usluge u domaćinstvu sukladno izdanom rješenju".

(2) Iznajmljivač (op. a. građanin) koji na dan stupanja na snagu ovoga zakona pruža ugostiteljske usluge u domaćinstvu sukladno rješenju o odobrenju donesenom na temelju propisa kojima se uređuje ugostiteljska djelatnost i ispunjava uvjete iz članka 4. stavka 1. 3. ovoga zakona smatra se domaćinom.

Sada apartmane u zgradama imaju građani i ugostitelji. Kako je došlo do toga? Da apartmane u zgradama imaju građani, došlo je davno prešutnim dogovorom ministra turizma i ministra prostornog uređenja da će se prešutno dopustiti registracija stanova u zgradama u apartmane - što niti jednim zakonom nije propisano. Da apartmane u zgradama imaju ugostitelji (obrti, trgovačka društva itd.), došlo je izmjenama i dopunama Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti na temelju dogovora dvaju ministara. To je propisano odredbom stavka 2. članka 24. važećeg Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti, koja glasi:

"Iznimno od stavka 1. ovoga članka, ugostitelju (op. a. trgovačkom društvu i obrtu) će se izdati rješenje o ispunjavanju uvjeta za vrstu i kategoriju ugostiteljskog objekta u prostoru stambene namjene (op. a. stanu) za ugostiteljski objekt vrste: soba, apartman, studio apartman i kuća za odmor, s tim da za objekte koji se nalaze u zgradi čija je građevinska (bruto) površina veća od 400 m² prethodno potrebno ishoditi pozitivno mišljenje tijela nadležnog za zaštitu od požara."

Do ove odredbe došlo je na zamolbu građevinara koji nisu mogli postići više cijene stanova koje bi ih zadovoljile, te su se obratili ministarstvima nadležnim za turizam i graditeljstvo da im to omoguće. Ministarstva su se dogovorila da će im izaći ususret ovom odredbom koja je na snazi od 9. kolovoza 2015. Štoviše, sada Ministarstvo predlaže da se još pet godina pogoduje građevinarima na štetu građana, koji ne mogu priuštiti stan zbog nerealno visokih cijena. Zašto se to radi? Ovu odredbu trebalo bi hitno ukinuti!

Dva zakona

Na temelju navedenog lako se može zaključiti da će pružanje usluga smještaja u stambenim objektima, tj. obiteljskim kućama i višestambenim zgradama, biti propisano s dva zakona: Zakonom o ugostiteljskoj djelatnosti i Zakonom o upravljanju i održavanju zgrada, i to na različit način. Naime, Zakonom o upravljanju i održavanju zgrada propisuje se da u postojećim apartmanima u zgradama ugostitelji (obrti i trgovačka društva) koji imaju rješenja o obavljanju ugostiteljske djelatnosti i građani koji imaju rješenja o pružanju ugostiteljskih usluga u domaćinstvu nakon stupanja na snagu ovih zakona (1. siječnja 2025.) mogu nastaviti poslovanje bez ograničavanja roka (unedogled), a Zakonom o ugostiteljskoj djelatnosti propisuje se da u postojećim apartmanima u zgradama ugostitelji koji imaju rješenja o obavljanju ugostiteljske djelatnosti i građani koji imaju rješenja o pružanju ugostiteljskih usluga u domaćinstvu nakon stupanja na snagu ovih zakona mogu nastaviti poslovanje još pet godina, a ako u tom roku pribave suglasnosti suvlasnika stanova, mogu nastaviti poslovanje bez ograničavanja roka (unedogled).

Dakle, apsurd je da će pružanje usluga smještaja u stambenim objektima biti propisano dvama zakonima, i to na različit način. Ključno je pitanje: zašto to nije propisano samo Zakonom o ugostiteljskoj djelatnosti? Naime, Zakon o upravljanju i održavanju zgrada je organizacijske i tehničke naravi.

Problem prebačen na suvlasnike

Apsurd je da država i ovim zakonom ne želi riješiti problem apartmanizacije zgrada, nego ovaj problem prebacuje na suvlasnike propisujući obvezu ishođenja suglasnosti 80 posto suvlasnika. Problem apartmanizacije zgrada nastao je davno, dogovorom ministara da se prešutno toleriraju izdavanje rješenja građanima o odobrenju pružanja usluga smještaja ne samo u obiteljskim kućama ngo i u zgradama, a ugostiteljima-pravnim osobama obavljanje ugostiteljske djelatnosti u prostorima stambene namjene.

Problem apartmanizacije zgrada može se riješiti jedino kao što je i nastao – dogovorom ministarstava da se provede deapartmanizacija zgrada i da se svi apartmani u zgradama vrate u stambeni fond u roku od pet godina.

Kao što je najavljeno promjenama nekoliko zakona, pa tako i Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti, bit će donesen "paket mjera" za provedbu Nacionalnog plana stambene politike do 2030. Nedavno su prezentirani strateški ciljevi stambene politike i mjere za njezino provođenje: priuštivo stanovanje, održivo stanovanje i prostor u funkciji stanovanja.

Najučinkovitija mjera kojom se ostvaruju ovi ciljevi je deapartmanizacija zgrada u roku od pet godina, tj. da se u tom roku apartmani vrate u stambeni fond. Izostavljen je još jedan važan cilj stambene politike: zaštita prava stanara na dostojanstven i miran život u zgradama koji je sada ugrožen njihovom apartmanizacijom. Kakva je to stambena politika koja ne štiti ova prava postojećih i budućih stanara?

Zakonom o ugostiteljskoj djelatnosti nisu obuhvaćeni operateri za upravljanje apartmanima u obiteljskim kućama koji umjesto vlasnika, na kojega glasi rješenje o odobrenu, pružaju uslugu smještaja vodeći brigu o svemu, marketingu, čišćenju, primanju gostiju i konačno naplati usluge.

Najveći upravljaju s više od 300 apartmana i kuća za odmor (vila). Naime, poznato je da su se razvojem tržišta apartmana pojavili i specijalizirani operateri koji posluju na način da s vlasnicima stanova i vikendica koji se mogu registrirati kao apartmani ili kuće za odmor (vile) sklapaju ugovore o dugoročnoj suradnji koji su, u bitnome, ugovori o dugoročnom najmu. Potrebno je stoga zakonski urediti način njihova poslovanja i odnose vlasnika nekretnina i operatera.

Naime, sada imamo apsurdnu situaciju da vlasnici registriraju stanove na temelju rješenja o odobrenju pružanja usluga ugostiteljskih usluga u domaćinstvu i time postanu nositelji poslovanja, a potom ih daju na upravljanje operaterima i na njih ugovorom o poslovnoj suradnji prenesu ulogu nositelja poslovanja. Dakle, sada nije zakonom propisano da se to može raditi. Logika govori da se ova rješenja ne mogu prenositi s vlasnika apartmana na operatere i da u ovim slučajevima nositelji rješenja ne bi smjeli ostati u sustavu poreznog paušala, nego prijeći u sustav dugoročnog najma. Ovo je zakonski potpuno neuređeno područje.

Zaključno, prijedlog izmjena i dopuna Zakona nije dovoljno pripremljen, odnosno na njemu još treba puno raditi. Na temelju svega navedenog podržavam građansku inicijativu "Stanari zajedno", koja je krenula iz Splita, a prihvaćena je u čitavoj Hrvatskoj. Ona se zalaže za deapartmanizaciju zgrada, odnosno vraćanje apartmana u zgradama u stambeni fond.