U knjizi „Hrvatska u raljama klijentelizma: politike, postupci i posljedice trgovanja institucionalnom moći“ (2020.) Kristijan Kotarski i ja smo objavili tekst pod nazivom „Državna i javna poduzeća kao poluga klijentelističkog modela upravljanja državom“. Objasnili samo da nema smisla analizirati ekonomske performanse državnih i javnih poduzeća, a njihove vjerojatne neefikasnosti objašnjavati kao „ekonomske anomalije“, odvojeno od funkcioniranja političkog sustava koji u bitnoj mjeri određuje te performanse.
Takozvano „političko kadroviranje“ po dubinama hijerarhija državnih poduzeća, sumnje i povremeni dokazi o korupciji i klijentelizmu kroz sustav nabavki, objektivna ograničenja ekonomske efikasnosti manjih komunalnih tvrtki čija je veličina ograničena razmrvljenim političkim teritorijalnim ustrojem lokalne vlasti, sve to, kao i niz drugih čimbenika, doveli su do evolucije hrvatskih državnih i javnih poduzeća i percepcije o njima koje se u velikoj mjeri razlikuju od uloge državnih poduzeća u ekonomski i demokratski razvijenijim državama među kojima je moguće pronaći i one s relativno velikim sektorima državnih poduzeća kojima se upravlja razvidno, profesionalno i efikasno, ali i u skladu s javnim interesom (npr. nordijske zemlje).
U tekstu napisanom u koautorstvu s pravnikom Sinišom Petrovićem iz 2015. godine (Je li privatizacija državnih poduzeća nužan uvjet njihovog uspješnog poslovanja u Hrvatskoj?) objasnili smo koncepte depolitizacije, profesionalizacije i djelomične privatizacije državnih poduzeća i opisali sustav upravljanja putem holding kompanije odnosno centra upravljačke kompetencije koji omogućava primjenu spomenutih kriterija. Međutim, ta teorijska razmatranja nisu pobudila preveliku pažnju.
Promatrači, bez obzira iz koje vizure gledaju na problem, „impregnirani“ su i pasivni: iz perspektive javnog sektora nameće se ponašanje sustava prema dugogodišnjem obrascu; reproduciranje tog problema iz perspektive vanjskih promatrača navodi na fatalistički zaključak da je sustav nepromjenjiv, osim putem „big bang“ privatizacije. No, takav zaključak vodi u novi paradoks. Postavlja se pitanje kako od političkog sustava pod čijim je okriljem stvoren aktualni sustav državnih i javnih poduzeća očekivati da u drugom desetljeću 21. stoljeća pokrene novi veliki val privatizacije? Usto, dio otpora takvom prijedlogu ne proizlazi ni iz ideologije ni iz interesa, već iz razumnog zapažanja o potrebi opreznog postupanja sa sustavom koji je ključan za javne infrastrukturne investicije i druge pozitivne društvene eksternalije – pozitivne učinke ekonomskih aktivnosti u vidu javnih dobara koja privatna tržišta ne mogu isporučiti, ili bi ih isporučila po većoj cijeni. Nitko ne želi nepromišljenu „reformu“ koja bi pogoršala stanje za krajnje korisnike javnih usluga.
Zašto ponovo otvarati temu državnih i javnih poduzeća ako smo u pat poziciji? Proces pristupanja Hrvatske OECD-u ponovo je gurnuo problematiku upravljanja državnim poduzećima u prvi plan. Izvješća te organizacije navode potrebu reforme, a Nacionalni plan oporavka i otpornosti (NPOO) sadrži obvezu hrvatskih vlasti da smanje broj državnih udjela u poduzećima prodajom portfelja CERP-a kroz koji država drži uglavnom manjinske udjele. Kako je riječ o politički osjetljivoj temi koja stvara nelagodu svim bitnim političkim opcijama, jer sve one imaju prste umočene u med i boje se reakcije javnosti koja dobro zna u kom grmu leži zec, u okviru aktualne predizborne kampanje tema je „mudro“ zaobiđena. No, okolnosti se ipak mijenjaju. Osim „vanjskog pritiska“ povezanog s ostvarenjem kriterija iz NPOO-a i primjenom dobre prakse OECD-a, dvije nove okolnosti upućuju na to da se sustav upravljanja državnim poduzećima približava prekretnici kada će se ponovo javno, jasno i glasno progovarati o toj temi.
Prvo, nedostatak radnika pogađa i državna poduzeća, što stvara pritisak na tehnološki napredak, a to znači investicije i rast produktivnosti. Drugo, nalazimo se u fazi kada privatni korporativni sektor raste puno brže od državnog, čime se značaj i moć potonjeg smanjuje, a pritisak korisnika na njegovu učinkovitost jača jer sva privatna poduzeća i građani koriste usluge državnih i komunalnih poduzeća. Ishode do kojih će ti pritisci dovesti nije moguće predvidjeti, ali pomoću podataka možemo ilustrirati trenutačno stanje u sektoru i promisliti o njegovoj budućnosti.
FINA će za koji mjesec objaviti godišnja financijska izvješća za 2023. godinu. Sada je dobar trenutak za pripremu na temelju analize podataka za razdoblje od 2018. do 2022. Tu nas čekaju prva (pozitivna) iznenađenja u odnosu na uvriježeno gledanje na državna poduzeća kao na sektor koji buja.
Prema FINA-inom info.BIZ servisu, broj poduzeća u 100%-tnom vlasništvu države već pet godina stagnira oko brojke 900. Broj zaposlenih u njima bio je na maksimumu od oko 98 tisuća 2019., ali je do 2022. smanjen na oko 92 tisuće, ili za 6,1%. Istina, postoje i kategorije državnih poduzeća u fazi pretvorbe te u fazi da pretvorba nije ni započela, kao i poduzeća u mješovitom vlasništvu gdje je država pretežiti vlasnik iznad 50%.
Takva šira klasifikacija ne mijenja glavne zaključke: ukupan broj poduzeća u širem skupu stabilan je i kreće se malo iznad 1000, a broj zaposlenih bio je na maksimumu od oko 108 tisuća 2019. te se do 2022. smanjio na oko 100 tisuća ili za 7,5%. To je oko 10% ukupne zaposlenosti u sektoru poduzeća. Dakle, 90% su privatna. Usto, postoji nekoliko značajnih gospodarskih subjekata koje FINA ne prikazuje u korporativnom segmentu poduzetnika jer se konsolidiraju u državni proračun. Među njima su najvažniji HAC i Hrvatske željeznice – infrastruktura i putnički prijevoz. HAC je na kraju 2022. zapošljavao 2647 osoba, što je za oko 1,5% manje nego 2020. (prvi usporedivi podatak nakon pripajanja ARZ-a). HŽ infrastruktura je na kraju 2022. zapošljavala 5005 radnika što je z 3,5% više od 4835 koliko ih je zapošljavala 2018., no HŽ putnički prijevoz zapošljavao je 2226 radnika ili 11,5% manje od 2516 zaposlenih koliko ih je bilo 2018. (HŽ Cargo je ubrojen u državni segment u dijelu poduzetnika u ranije prikazanim brojkama).
Treba spomenuti i segment poduzeća u kojima je država manjinski vlasnik. Takvih je poduzeća 227, u njima je zaposleno 38,5 tisuća osoba, a broj zaposlenih je još više smanjen u usporedbi s prethodno opisanim segmentima – s 55 tisuća 2018. To je najvećim dijelom posljedica prodaje manjinskih udjela države, što je jedan od kriterija u okviru NPOO-a. Godine 2018. u ovom je segmentu poslovalo 318 poduzeća. Najveća poduzeća u kojima država još ima značajan manjinski utjecaj su INA, Podravka i Končar. U nizu nazivljem poznatih velikih poduzeća poput HT-a i vodećih turističkih kompanija vlada sudjeluje tek kao portfolio investitor i zapravo nema značajan utjecaj. Za cijeli ovaj segment može se pretpostaviti da posluje prema tržišnim načelima, te ga za potrebe ovog teksta možemo podvesti pod pojam privatnog korporativnog sektora.
Premda FINA-in obuhvat državnog vlasništva u segmentu poduzetnika nije potpun kao što se vidjelo iz iz primjera HAC-a i dijela HŽ-a, dovoljno je dobar za detaljniju usporedbu trendova prema vlasničkom porijeklu poduzetnika. Obuhvaća, prema gruboj procjeni, oko 90% sektora državnih i javnih poduzeća prema broju zaposlenih.
Prva slika pokazuje da je od 2018. do 2022. udjel državnih poduzeća u prihodima poduzetnika smanjen sa 7,0 na 5,3%. U prihodima od prodaje na stranim tržištima smanjen je s 2,1 na 1,2%, dok je u korporativnim investicijama povećan sa 7,0 na 10,9%. Izvoz nije forte državnih poduzeća i ona nisu stvorena za to, pa je pad udjela od prodaje na stranim tržištima prije svega posljedica ubrzanog rasta prihoda od prodaje na stranim tržištima privatnih poduzeća. To je zapravo dobra vijest. No, zanimljivo je da privatni dio sektora poduzeća, iako postupno zauzima sve veći dio ukupnog korporativnog sektora, gubi udjel u investicijama u novu dugotrajnu imovinu. Rast udjela državnih poduzeća u izdacima za nove investicije vjerojatno je posljedica njihovog lakšeg pristupa europskim sredstvima i povoljnim multilateralnim izvorima financiranja. Ni u tome nema ničeg lošeg ako je riječ o efikasnim investicijama u tehnološku modernizaciju i digitalizaciju koje podižu produktivnost. A nema ničeg apriori lošeg ni u padu udjela privatnih korporativnih investicija; one bi po definiciji trebale biti efikasnije od državnih, a upravo efikasnost odnosno kvaliteta, a ne toliko sam iznos, predstavlja kriterij koji je presudan za rast produktivnosti u dugom roku. Ipak, privatni korporativni sektor u Hrvatskoj relativno malo investira s obzirom na udjele u prihodu i izvozu, ali to je tema za neku drugu raspravu.
Druga slika pokazuje kako se u proteklih pet godina smanjio udjel državnih poduzeća u zaposlenosti i dodanoj vrijednosti inkorporiranog poduzetničkog sektora koji podnosi godišnja financijska izvješća FINA-i; udjeli su pali s nešto više od 12% 2018. na oko 9% 2022., tj. za četvrtinu.
Za sada je teško reći jesu li prikazane promjene rezultat svjesnog vladinog napora. Veliki dio prikazane promjene vjerojatno se može objasniti spontanom prilagodbom koja je nastala zbog snažnog rasta privatnih poduzeća u protekle tri godine. Utoliko se ovaj tekst može tumačiti kao najava skore objave godišnjih financijskih izvješća za 2023. godinu, nakon čega ćemo provjeriti jesu li se uočeni trendovi nastavili. Ipak, ne događa se sve slučajno. Pad broja zaposlenih u državnim poduzećima teško može biti slučajan u uvjetima kada broj zaposlenih u privatnim poduzećima raste: ukupan broj zaposlenih kod poduzetnika od 2018. do 2022. povećan je s 949 tisuća na 1004 tisuće, što znači da se zaposlenost kod privatnih poduzeća kako su definirana obuhvatom u ovoj analizi povećala s 851 (=949-98) tisuća 2018. na 912 (=1004-92) tisuća 2022., što daje stopu rasta od 7,2% ili 1,8% u prosjeku godišnje. Državna su istom razdoblju bilježila pad koji je opisan na početku.
Prema tome, ulazimo u razdoblje koje bi moglo biti prijelomno za državna poduzeća i sustav upravljanja njima i u njima. Nekoliko vanjskih pritisaka presjeći će se u sljedećem razdoblju: prvo, pritisci i poticaji vezani uz pristupanje OECD-u; drugo, kriteriji izvršenja NPOO-a; treće, pritisci tržišta rada na kojem nedostaje radnika i s kojeg privatni poduzetnici sve glasnije traže da državni sektor prestane usisivati ponudu rada i poradi na svome tehnološkom napretku, produktivnosti i efikasnosti te kroz to oslobodi skrivene viškove ponude rada (dobar primjer ovog efekta je najava ukidanja naplatnih kućica i elektronska naplata cestarina koja će smanjiti broj radnih mjesta za osobe niže kvalifikacijske strukture za oko 900, ili digitalizacija sustava upravljanja željeznicom); četvrto su pritisci s financijskog tržišta i od strane mirovinskih fondova na vladu da osigura dodatnu ponudu kvalitetnih dionica (kada je riječ o već uvrštenim društvima to se prvenstveno odnosi na HPB, JANAF i ACI, a svojedobno je spominjano i uvrštenje HEP-ovih dionica).
Tome možemo dodati i ad hoc pritiske korisnika na pojedina državna poduzeća koji su uvjetovani zahtjevima da se poboljša kvaliteta javnih usluga što također može potaknuti tehnološki napredak. Takvi pritisci ne znaju za političke boje, pa možemo navesti probleme Zagrebačkog holdinga kada je riječ o komunalnim uslugama u Gradu Zagrebu i probleme nepripremljenog HEP-a kada je riječ o priključenjima i upravljanju mrežom vezano uz točkastu diverzifikaciju proizvođača iz obnovljivih izvora i neriješen problem energetskih zajednica. Modernizacija mreže i prijelaz na upravljanje pametnom mrežom najveći je HEP-ov (HOPS-ov) izazov.
HEP Grupa i Zagrebački holding nisu spomenuti slučajno. Naime, ako izdvojimo poduzeća koja su dio konsolidiranog državnog proračuna poput HAC-a, HŽ infrastrukture i putničkog prijevoza, te državna poduzeća čije su dionice uvrštene na Zagrebačkoj burzi, a čiji kapital nije više u 100%-tnom državnom vlasništvu, u segmentu državnih poduzeća koja imaju status poduzetnika i u 100%-tnom su državnom vlasništvu, problematika se svodi na HEP Grupu, Zagrebački holding (i ZET), FINA-u i APIS, Hrvatsku poštu, Jadroliniju, nekoliko zračnih luka, dok su ostalo: (1.) mreže ljekarni u lokalnom javnom vlasništvu, (2.) mrežni sustavi poput cesta, vodoopskrbe i odvodnje, odašiljača i veza i kontrole leta, (3.) resursni sustavi poput Hrvatskih šuma i (4.) lokalne komunalne tvrtke.
Za neke od njih, poput šuma, cesta i vodoopskrbe očito je potrebno pronaći formulu za bolje upravljanje i nadzor, ali će se teško pronaći formula za privatizaciju osim kroz reregulaciju načina obavljanja javnih ovlasti i natjecateljski angažman privatnih ponuđača roba i usluga radi optimalizacije troškova („outsourcing“). Kada su u pitanju „komunalci“, prethodni se zaključak odnosi i na njih, pri čemu treba istaknuti kako nije točno da svaka općina ima „svoje“ komunalno poduzeće; brojne se komunalne usluge dijele među gradovima i općinama u okviru istog komunalnog poduzeća. Naravno, postavlja se pitanje okrupnjavanja lokalnih komunalnih tvrtki jer logika ekonomije obujma (pada jediničnih troškova s rastom volumena posla) nameće ideju da lokalne političke prepreke ipak blokiraju dostizanje optimalnih veličina lokalnih komunalnih poduzeća i njihovu tehnološku modernizaciju.
Međutim, gdje se te optimalne veličine točno nalaze, to nije moguće odrediti iz ptičje perspektive. Postoje i lokalne tehnološke specifičnosti. Naposljetku, u segmentu poduzeća u mješovitom vlasništvu u kojima je država još uvijek većinski vlasnik, pored ranije spomenutih uvrštenih dionica kojima se povremeno trguje, treba spomenuti problematike poduzeća Croatia Airlines, zračne luke Dubrovnik i Pula te Imunološki zavod; sve drugo su spomena manje vrijedna poduzeća s godišnjim prihodom ispod 10 milijuna eura u čije su vlasništvo prvenstveno uključene lokalne vlasti, pa je to prvenstveno njihov problem koji mogu riješiti samo građani i političari koji tamo žive.
Pri transformaciji ovog sustava, depolitizacija, privatizacija i profesionalizacija upravljanja samo su alati za postizanje tehnološkog napretka, ekonomske efikasnosti i rasta produktivnosti. Pojednostavljeno, samo snažan tehnološki iskorak u sprezi s boljom organizacijom i upravljanjem može osigurati da manji broj ljudi u sustavu isporuči više kvalitetnijih javnih usluga. Kapital za ulaganja najmanje je ograničenje za takav iskorak: u prosjeku relativno nisko zadužena, s ustrojenim timovima za EU projekte i relativno lakim pristupom multilateralnim financijskim institucijama (EBRD, EIB i drugi već dosta rade s ovim sektorom), veća hrvatska državna poduzeća mogu lako doći do vanjskih izvora financiranja. Najveće ograničenje su politička volja i znanja uključenih ljudi. Ključ leži u kvaliteti motiviranog menadžmenta i obrazovanju ljudi za kvalificirano baratanje novim tehnologijama, upravljanje projektima i snalaženje u modernijim organizacijskim strukturama. Stoga sve počinje od načina odabira, postavljanja strateških ciljeva i motivacije uprava. U širem smislu, dobro upravljanje ljudskim potencijalima nužan je sastojak koji bi dugoročno trebao osigurati optimalizaciju broja zaposlenih i razvoj novih znanja u sektoru državnih poduzeća.
Zanimljivo je pogledati koliko državna poduzeća troše na stipendije. Stipendije su alat za razvoj znanja i osiguranje zamjene radnika koji odlaze u mirovinu mlađima koji imaju veći kapacitet za usvajanje i razvoj znanja o baratanju novim tehnologijama i prilagođavanje novim modalitetima rada. Stipendije su ujedno i dobra aproksimacija za druge slične izdatke koje ne vidimo izdvojene kao kategoriju u FINA-inom servisu info.BIZ (npr. izdaci za obrazovanje radnika). Očekivali bismo da državna poduzeća koja imaju kompleksne strukture i organizacije i u pravilu barataju vrijednim i tehnološki složenim imovinama, relativno više ulažu u znanja ljudi i dugoročnije planiraju ljudske potencijale od prosjeka privatnih poduzeća. Međutim, treća slika ukazuje na suprotno: udjel izdataka za stipendije u državnim poduzećima niži je od njihova udjela u broju zaposlenih u korporativnom sektoru i brzo se smanjuje. Prikazana linija mogla bi biti simptom dubljeg problema povezanog s upravljanjem ljudskim potencijalima u državnim poduzećima. Posebno brine to što se udjel ovih izdataka brzo smanjuje dok udjel u investicijama, kao što je ranije prikazano, brzo raste (a rast ulaganja u novu imovinu zahtijeva angažman više novog znanja).
Kada se podvuče crta, HEP Grupa je prihodom, kapitalom i društvenim značajem toliko dominantan dio priče o reformi sustava upravljanja državnim poduzećima da bi tehnološki i svaki drugi napredak tog poduzeća uz, nadajmo se, plasman barem manjeg dijela od ukupnog broja dionica na burzi, sva druga pitanja o upravljanju državnim poduzećima ostavio po strani. To ne umanjuje važnost pitanja o učinkovitosti i operativnom odvajanju svih poduzeća od političkih utjecaja. Pri tome trebamo govoriti o operativnoj profesionalizaciji i depolitizaciji, jer strateški utjecaji kroz jasno određivanje ciljeva i kontrolu preko skupština i nadzornih odbora u skladu s javnim interesom nužni su i poželjni, jer spomenuta poduzeća nisu tu da maksimaliziraju profit nego da ostvare javni interes, ali na ekonomski učinkovit, najbolji mogući način.
Ova kratka analiza je pokazala da se u sustavu državnih poduzeća nešto počelo događati – zaposlenost je izgleda pod kontrolom i smanjuje se, a nove investicije rastu. Stoga sada s nestrpljenjem očekujemo podatke za 2023. godinu kako bismo provjerili je li uočeni trend nastavljen, ili se sektor vraća starim obrascima ponašanja. U novim okolnostima nedostatka radne snage stari obrasci povećanja broja zaposlenih mogli bi biti štetniji nego ranije i izravno doprinijeti sporijem gospodarskom rastu od onog koji bi bio postignut kada bi ovaj sektor bio istinski reformiran. Sada se otvara prilika za to, piše Ekonomski lab.